摘要：一个议题被提上政府工作日程到相关政策的出台和落实，在这个过程中有很多因素在发挥着作用，其中，大众传媒在政府决策过程中的作用十分明显而又不可或缺。从引发一个议题，进入公众视野，再到相应的公众舆论的形成，最后到政府出台相关的政策这一过程中，媒体报道在政府决策过程中发挥着不可替代的作用。本文以对雾霾相关报道为例，分析了大众传媒在政府决策过程中所发挥的作用和在此过程中存在的一些问题，在此基础上提出了自己的看法。如何更好地发挥在政府政策制定过程中的积极作用，这是媒体工作者应该思考的问题。
关键词：大众媒介；公共舆论；舆论领袖；公众议题
中图分类号：G206文献标识码：A文章编号：CN61-1487-(2016)06-2-0052-02
一、大众传媒在政府决策过程中的作用
近年来，空气、水、土壤污染、食品安全等一系列关乎公众健康的问题得到了大众传媒的广泛报道，公众对于这些问题从不知到知再到舆论形成，最后到相关政策的出台，在这个过程中，大众传媒发挥着积极的作用。本文就以对雾霾相关报道为例来说明大众传媒在政府制定相关政策法规的过程中具体发挥着哪些作用。
（一）引发议题讨论，将议题带入公众视野
2011年10月22日，潘石屹在自媒体微博上发出一条“妈呀，有毒害！”从此“雾霾”这一名词进入到公众的视线，在此之前，雾霾现象一直存在，但是公众大都意识不到它的危害性。而潘石屹的微博成了公众意识到雾霾危害性的由头。一个议题要形成，必须要有特定的公共事务，空气污染与我们公众日常生活息息相关。所以公众愿意对其发表意见，媒体在这个话题上也开始进行大规模的报道，例如2012年1月16日—19日，山东境内因雾发生多起交通事故，造成10人死亡，14人受伤。这一事件经由媒体报道以后，雾霾成了政治事件。2012年被称为“雾霾元年”。自此公众在新媒体平台上对这一议题展开了广泛的讨论。可以说，将“雾霾”这一议题带入公众视野，引发公众广泛讨论的过程中，媒介发挥着重要的作用。
（二）引发舆论，为公众讨论提供平台
分散的个人意见要公开表达、参与大范围的社会讨论，最终形成的一致意见也要公开表达才能作用于社会，成为具有实际意义的公众意见，而公开表达必须要借助于一定的媒介。[1]58在当下，大众传媒正是这样的一种表达渠道，无论是传统媒体还是新媒体，都具有公开透明、传播力度大、传播范围广等优势，尤其是以微博、博客为主的新媒体，更是提供了“全民参与、广泛讨论”的一个平台。微博实时传递公众对现实热点、焦点问题的观点和态度，已成为公众发布信息、表达诉求、建言献策的重要途径。在“雾霾”这一话题中，博客开通了“雾霾革命”的专题，引发公众的讨论，还有后期柴静的《穹顶之下》以网络媒体为传播渠道的纪录片，再一次掀起公众讨论的热潮。所以说，公众意见的表达需要以大众媒介为平台和渠道，这一点是由大众媒介的优势所决定的。而这一优势正使得大众媒介成为公众发表舆论的平台。
（三）解释信息内容，沟通和协调政府和公众的利益
“雾霾”一开始进入公众的视线完全是一个陌生的概念，人们既不了解“雾霾”是什么，也不了解它能带来什么危害。所以在推进公众讨论的过程中，大众传媒不光是报道事实信息，同时也起到了解释信息的作用。目前绝大多数传统媒体都开通了自己的新浪微博，在其微博主页上及时推送信息和动态，还有相关的深度解读内容，并且时刻注重与公众的讨论。例如，在对“雾霾”相关的报道中，媒体讲述了颗粒物污染PM2.5比PM10危害更大，并在相关的报道中解释了PM2.5到底是什么？面对PM2.5我们能做什么？这类解释性报道在一定程度上起到了解疑答惑的作用，而大众媒介的告知解释是公众公开发表意见的前提。其次，媒体也起到“上传下达”的作用，相关政策的出台经由大众媒介的报道被公众所认知，让公众知道政府和相关部门的回应。同时，公众的意见也可以通过媒体为相关的部门所了解。例如，在公众讨论的过程中，公众在网上讨论呈现什么样的态势？大众主流意见关注的是什么？他们希望相关部门有什么举措？无论是“自上而下”的政策传达还是“自下而上”的政策反馈，很大程度上都依赖大众媒介。这就在公众和政府之间架起一座沟通的桥梁，也在相关政策的制定上起到了一定的推动作用。
（四）监督相关法律法规的实施
从2011年“雾霾”进入公众视线到由国务院印发《大气污染防治行动计划》的法规出台，整个过程中媒介都在发挥着不可替代的作用。但是在相关法规出台以后，大众传媒仍需要进一步发挥其监督权，监督相关法律法规的落实情况以及公众对此的反应。例如针对大气污染，有关部门出台了《中华人民共和国大气污染防治法》，其中提到在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，将会追究一定的责任。然而有的偏远地区的农民仍然意识不到焚烧秸秆的危害，仍然在入秋后集中将秸秆焚烧，针对这一现象，媒介进行了大规模的报道，引发公众的舆论来行使其监督权。媒介的这种行为正是发挥监督政策法规实施的体现。
二、在政策制定过程中大众传媒舆论偏颇引发的问题
大众传媒在政府政策制定的过程中发挥着重要的作用，但是作为公众议题的报道者、作为政府和公众利益的协调者，在某些情况下，大众传媒在相关政策制定过程中的媒介报道形成的舆论偏颇，引发了一些社会问题。
（一）议题的引发较多地依赖舆论领袖的影响力
在“雾霾”一事的议题引发上，我们可以看到“舆论领袖”的作用，潘石屹的一条微博引起了公众对“雾霾”的认知，然而在潘石屹发微博之前，雾霾一直是存在的，而媒体没有进行过主动地发掘议题，所以“雾霾”相关议题的引发讨论具有一定的偶然性。在绝大多数的公众议题的报道上，媒介总是以一个突发性事件的发生为契机或某个舆论领袖的发声，才开始相关的报道，所以报道具有较大的自发性和偶然性。
（二）政府等权力的介入影响媒体的运作
在我国“党管媒体”的格局下，媒体的相关报道在一定程度上受制于政府的公权力，这使得媒介在相关的报道过程中必须要考虑到政府的利益，在某些情况下，媒介在有些时候对于某些敏感的议题既有报道的意愿，又变得小心翼翼。在这种情况下，媒介的报道意愿受到一定的影响。
（三）传媒的强势报道可能导致公共政策制定上的偏差
当下，媒介的报道在很大程度上左右着公众的想法和认知。在大多数公共议题上，媒介的报道对于政策法规的制定起着一定的积极作用，相关政策法规的出台也有利于公众的日常生活。然而，在有些议题上，传媒的强势报道可能使得政策的制定上出现偏差，同时，大众传媒的片面报道可能使公众对于事件的危害性浑然不知，产生盲目的乐观。例如，在网络环境下，媒介的主流意见即使出现了一些偏颇，在“沉默的螺旋”的机制下，作为少数的理智声音也很少被注意到。
三、在政策制定过程中大众传媒如何避免舆论偏颇
（一）大众传媒应积极主动地寻找公共议题
当下许多民生问题都亟待解决，无论是教育问题、环境问题，还是卫生问题或食品安全问题，都与公众的日常生活息息相关。大众传媒应该主动地进行议题构建，而不是依靠舆论领袖或某个重要的突发事件为契合点，才开始该事件的报道。媒介应该将自发、偶然的行为转变为自觉、有计划的行为。例如，在“食品安全”问题中，媒介应预见到其危害性提早报道，而不是等一系列问题发生后才进行报道。媒介应该是社会的“瞭望者”，提前就将相关可能的危害告知公众，这也可以给相关的企业一定的警醒。
（二）加强和完善制度化建设，使其传播更加科学规范，做到科学传播
媒介内部对公共议题应该进行科学规范的传播，因为新闻媒介的主要功能是传播信息和引导舆论，而且也应承担社会责任。转型期的中国社会面临的问题更加复杂和多变，社会大众对于媒体的期望也就更高。他们希望媒体不再只是喉舌，而应该更加客观平衡。真正负起舆论监督的责任，为公众的利益服务。
法规、法律的出台必须是符合公众利益的，在这个过程中大众传媒的报道应该是规范化和法制化的，必须有一定的科学依据。不能依赖部分舆论领袖，也不能仅靠偶然性的突发事件来集中造势传播，而应该预见政策执行后所有的影响。例如，2012年10月，宁波市镇海区的市民反对“炼化一体化项目”，通过在网上大规模的讨论，实现“线上”和“线下”的互动，新闻媒介进行积极的报道，最后，宁波镇海区人民政府办公室网络发言人发布《关于镇海炼化一体化项目有关情况的说明》，市里及时做出“坚持不上PX项目；炼化一体化项目前期工作停止推进，再做科学论证”的决定。在“PX事件”中，新闻媒介的科学、规范的报道使得问题得到了一个很好的解决。
（三）平衡政府与公众之间的利益，在两者之间寻找平衡点
当前，中国正处于社会转型的加速期。在面对重大发展机遇的同时，各种矛盾相互交织、频繁发生。人们借助大众媒介，尤其是新媒体发表意见、交流观点、聚合思想、维护自身的权益。媒介也应该清晰地认识到：当下转型时期的中国，经济发展是最基本的，但是我们倡导的经济增长不应该以生态环境的恶化为代价，我们倡导的是可持续性的经济发展。在绝大多数情况下，政府倡导的经济发展是与公众利益相一致的，但是涉及到经济发展与生态环境的问题上，民众往往有不同的声音，在这种情况下，媒介在报道时应该从大局出发，审时度势，尽量平衡好政府和公众利益之间的关系。正如凤凰电视台记者张凌云所说：如何在“政府—经济发展—公众利益”的博弈中发展出一种适合中国土壤的新闻专业主义，如何承载公正客观的报道事实，如何在政府与公众的利益发挥协调作用，如何进行舆论监督和推进民主进程的角色期待，是当下新闻从业者和学者以及媒介组织仍然在思索的问题。[2]104
四、小结
从2011年底开始，在这短短的几年里，中国人面对雾霾经历了觉醒、激愤、改变、自嘲和祈福的心路历程。在这个转变过程中，从受众不知到受众知晓，从相关法律空缺到相关法律法规的出台。媒介在设置议程、营造公共讨论的自由空间、形成公众舆论并最终影响政府决策的过程中起到了一定的作用。然而在相关公共政策的制定过程中，我们也能发现媒体在报道中所存在的一些问题，例如：议题的选定过分依赖舆论领袖的提出，不能很好地实现政府与公众之间沟通，在有些议题的相关报道上的强势，使得一些政策的制定上出现偏差。所以，在社会转型期的中国，如何进行规范的、科学的报道，如何平衡好政府与公众的利益，这是当下新闻工作者应该考虑的问题。
参考文献：
[1]李良荣.新闻学概论（第四版）[M].上海:复旦大学出版社,2011.
[2]张凌云.凤凰卫视记者的国际传播理念与实践研究[M].济南:山东人民出版社,2015.
（马莉作者系西北大学新闻传播学院硕士研究生）
